马晖

　　让我们来做一道选择题。

　　如果你有一个6岁的孩子，刚上小学一年级。你生活在四川、云南等西南地区的山坳里，几年前村上唯一的学校关门了，如今你的孩子要上小学，你突然发现离家最近的一所学校是15公里外镇子上的中心小学。

　　你该怎么办？

　　是每天5点钟把孩子从床上晃起来，随手递给他一块馒头，看他背着小书包，在黑黢黢的山路步行2个小时去上学？还是送到村口的马路上，看他挤上一辆私人开的塞满孩子的拼装版“校车”，风驰电掣穿行在山区颠簸的公路上？或者，干脆把孩子送到学校里住宿，由老师照看，一日三餐吃蒸土豆，睡20个人挤在一起的大通铺，一个礼拜甚至一个月才能见他一面？

　　三选一，你会喜欢哪一个？事实上，或许你三个都不愿意选，但又不得不选择其中一个。

　　这并非是危言耸听，而是现如今中国广大中西部农村地区尤其是偏远山区的家长们每天都要面临的选择。

　　本世纪初，为了调整农村义务教育学校的布局，曾掀起一轮轰轰烈烈的“撤点并校”狂潮。有学者统计，从2000年至2009年，我国农村（包括县镇）普通小学数减少了49.4%；2000年至2007年，教学点则减少了50.9%。

　　“也就是说，在十年时间内，我国农村普通小学数减少了近一半，其中县镇以下的村小和教学点是主要的撤并对象。”北京师范大学教育学部袁桂林教授表示。

　　随之而来的《义务教育法》里规定的“就近入学”，对于很多家长而言成了挂在天边的月亮，而频发的校车惨案以及不断膨胀的寄宿学校则成为家长们挥之不去的梦魇。

　　日前，国务院公布了《校车安全管理条例》，宣布条例自公布之日起施行。有心人注意到条例比较此前的征求意见稿，增加了“就近入学”的规定。

　　多位接受采访的教育专家对此均表示，至少这体现出决策层对于过去政策开始进行反思。“就近入学的问题，其实质还是政府办教育以公平质量为第一要义，还是以效益效率为衡量指标？”国家教育行政学院李静波教授对本报记者如是表示。

　　撤并后遗症初显

　　陈校长说，变化从2002年开始。

　　“我们镇原来有很多办学点，其中4个教学点被撤并，很多学生都到我们这里来上学了，”陈是江西省赣南地区一所山区中心小学的校长，学校现有学生1550人。

　　此前，他所在的江西赣南地区某县，当地几乎每个自然村都有一个教学点，或者是村小，学生最多走1.5公里就可以到这些学校上学。

　　2002年，当地开始推行“撤点并校”，由中心小学管理下面的教学点。据当地教育部门相关人士介绍，这项政策由规划局负责，当时提出要“三年要消灭办学点”。

　　此后几年之间，很多教学点被撤并，学生们逐渐聚集到几所中心小学就读，问题由此产生。

　　据他介绍，因为中心小学距离一些村子比较远，有的孩子每天要走上1－2个小时的山路才能够到学校，即使条件稍好的家庭，家长会在早晨5点钟起床给自己的孩子做饭。

　　有的村子里还保留了教学点，但是缩小了年级规模，“1-2年级的孩子实在太小，不会独立生活，家里也不放心，只好留在村小办”，这甚至直接导致出现了“一师一校”的办学点。

　　更多的孩子选择了寄宿，为了照顾这些年幼离家的孩子，学校专门安排老师在晚上给他们做辅导等，尽量营造家庭的氛围。到了周末，老师们还要做代理父母亲，陪伴这些住宿生。

　　“学校的责任太大了，我们几乎承担着无限的责任！”陈校长感叹道。

　　其实，类似陈校长这样的中心小学寄宿学校的情况，在2001年以后在全国各地都有出现，且愈演愈烈。这一切，或都源自一项中央政策被下面“念歪经”了。

　　2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出，要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”、“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”。

　　尽管文件中强调要“合理”、“就近”，但从各地实际执行情况来看，兴建基础教育的“教育园区”成为地方政府普遍的选择，各地多将幼、小、初、高学校高度集中办在一个特定的区域内，政府主导建设、管理。

　　“调整的好处显而易见，资源、设备利益的最大化，可以集中更多的好

　　老师，好学生。”北京大学教育学院康健教授对本报记者表示。

　　然而，仅几年之后，布局调整带来的“后遗症”接踵而至，尤其是那些学生数众多的寄宿学校。

　　首先出现的是师资匮乏的问题。以陈校长所在学校为例，该校此前一直按照1990年代教育主管部门制定的师生比（23.5:1）来核定教师编制，共有74个在编岗位。现在学校有公办教师58个，2个工友，尚缺14个编制。

　　“这样也不能保证开齐所有的课程，要有人教书，还要有人做饭，”陈校长说，“47人一个班只有两个教师编制，按照现在的新课程标准，实在是太少了”。

　　为了应对学校不断膨胀的规模，陈校长用每月600元的工资外聘了16个代课老师来学校，这些代课老师1-5年级都能教，且各门课都能教。

　　后来，省里有教育督导下来视察，发现这种情况后明令制止。

　　“我们也知道请的代课教师素质差、不稳定，还有有风险，可学校教师不够，怎么解决？”陈校长反问。

　　除了师资之外，还有一个令陈校长头痛不已的事，就是住宿学生的伙食问题。

　　由于住宿学校要解决食堂问题，如果请外面的人代办食堂，学校要一笔贴钱，这对经费本已紧张的学校而言不啻是一笔大开销。

　　因家庭经济等条件限制，住宿孩子普遍存在营养不良的情况，在陈校长看来，对于一些孩子只要能吃上饭就不错了，谈营养对于他们“太奢侈了”。

　　“撤点并校后搞的寄宿制学校，孩子们的独立生活和安全问题不好解决。”陈校长说。在他看来，只要传统乡村的经济存在，一些乡村小学还是有其存在下去的理由的。

　　校车之痛：就近入学是良方？

　　昂贵的校车

　　撤点并校后，除了建设寄宿制学校，一些地方让学生自行上学，但也有不少地方还尝试开行校车来解决学生上学远的问题，比如山东省滨州市的无棣县。

　　这是一个位于山东最北部的小县城，人口不过40余万。全县自2010年9月正式运营校车，迄今为止已安全行驶了一年多。

　　据无棣县教育局分管安全工作的副局长杨文治介绍，当地已开通校车119部，线路覆盖了全县所有的地区，包括一些偏远的农村地区。现在，每天有7300多名学生乘坐校车上下学，占当地在校学生的五分之一左右。

　　“我们还给每个学生配一个乘车卡，由移动公司免费装送的刷卡机，与家长的手机联网，学生上下车刷卡，家长手机可以收到信息，便于家长对学生信息进行掌握。”杨文治说。

　　无棣的校车系统运行至今，没有发生一起安全事故，除了管理较为严格之外，杨文治也坦承，这跟当地的交通状况也有很大关系，“我们那里是平原地区，就是农村，也都铺上了柏油马路。”

　　然而，这仍需要极大的财政投入，无棣县采取公司化运营、政府给予一定补贴的模式，校车的购置由当地一家私营企业来出资，并由该企业运作，政府财政直接补贴给学生家长。

　　“现在一个月是140块的车费，学生家长掏70，政府给补70，一年下来我们县财政要拿出520万。”杨文治说。

　　而且，现在乘坐校车的学生仅是当地学生总数的五分之一，随着今后乘坐人数的增加，可以预期，无棣县的财政补助支出还将有较大攀升。

　　杨文治表示，当地在研究设计校车运营模式时，就考虑到未来政府财政支付的情况，所以选择了公司化运营的模式，“如果政府全部出钱，根本掏不起”。

　　一县如此，一国亦然，对于广大中西部地区政府而言，如此开支并非是小数目，因而并非所有的中国孩子都有无棣县学生那般幸运地享受到校车服务。

　　近年来，各地爆发的校车安全事故，一次又一次刺痛着普通民众的神经。尤其在去年，国内重大校车伤亡事故频发，仅江苏丰县首羡镇发生的一起校车事故中，就有15个孩子殒命。

　　正是因为这一起起校车惨剧，催生了延宕已久的校车制度的建立。

　　4月5日，《校车安全管理条例》正式开始施行，据知情人透露，中央政府决策层对校车制度建立一事颇为重视。

　　去年11月，总理温家宝即指示相关部门，要求迅速起草校车安全条例，将校车安全问题纳入法制轨道。

　　不过，熟悉校车制度的专家均表示，建立校车制度是一项颇为昂贵的工程，校车的购置、后期的运营维护、司机看护人员的聘用，加在一起是一笔很庞大的开销。

　　对于校车工程的开支，中央政府层面亦有估量，此前曾有数据指出按照目前中国1.5亿的义务教育中小学生计算，如果都要开行校车，起码得150万辆，教育部测算需要4600亿。

　　其实，即便是在美国，要想运行一个完善的校车体系所费也是惊人的，据美国国家教育统计中心《2010年教育统计文摘》显示，生均运输成本达854美元。

　　“中国现行的义务教育制度是以县一级为统筹的，对于中西部很多地区而言，能够将当地教师工资足额支付就不错了，哪里还有财力来开行校车？”北京师范大学教授袁连生表示。

　　因此，在本次出台的《校车安全管理条例》中，强调了多渠道筹资的政策理念，明确提出“国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。”

　　就近入学：恢复乡村小学？

　　昂贵的校车让地方政府头痛不已，然而，作为直接参与者的学生，校车or寄宿，对于那些农村孩子来说，只能是道二选一的选择题？

　　在本次《校车安全管理条例》起草过程中，对“就近入学”的强调成为一个最大的焦点话题。很多专家学者均把问题的矛头，指向了此前轰轰烈烈推行的“撤点并校”政策。

　　参与到《条例》制定的北师大袁桂林教授，就在其一项名为《学校布局调整与校车系统建设研究》报告中给出了下列一组数据：

　　据统计，从2000年至2009年，我国农村（包括县镇）普通小学数从521468所缩减到263821所，减少了49.4%；2000年至2007年，教学点减少了50.9%。

　　“也就是说，在十年时间内，我国农村普通小学数减少了近一半，其中县镇以下的村小和教学点是主要的撤并对象。”袁桂林说。

　　显然，一所又一所乡村小学的消失，是后来各地校车惨案频发以及超大规模寄宿制学校兴起的根本原因。

　　其实，早在上个世纪90年代后期，国家教委（即教育部前身）曾对农村中小学的服务半径有过专门文件予以规范，明确规定其覆盖范围应是“周边3公里地区”。

　　而在2006年9月1日颁布实施的《义务教育法》中，则明确规定了“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”

　　“‘就近入学’在《义务教育法》里是写明的，而寄宿制和校车是解决上学远的一个措施。前者是义务教育的基本原则，在这个原则保障不了的前提下，才能有后面的两个补救措施，绝对不能本末颠倒。”袁桂林表示。

　　因此，有不少有识之士均呼吁，国家决策层应检讨推行已十余年的农村义务教育学校布局调整的政策，反思在农村边远地区进行的“撤点并校”举措。

　　康健为此在一份调研报告中提出：为了保护农村低龄儿童的教育权利和需要，应在尚有持续生源，又有办学条件的农村保留1-3年级的村小或者办学点。

　　对于民间的呼声，决策层此次在《校车安全管理条例》的制定过程中，亦给予了回应。

　　在最终公布的文本中，相较此前的《征求意见稿》增加了“就近入学”的规定：

　　“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。实施义务教育的学校及其教学点的设置、调整，应当充分听取学生家长等有关方面的意见。”

　　相对于学者的呼吁，地方教育部门则有不同的声音。

　　“我觉得所谓的就近入学，是相对的事，撤点并校要根据当地的实际情况来考虑。”无棣县教育局副局长杨文治表示。

　　据他介绍，无棣当地农村的孩子现在已经比较少了，如果还是按照过去一村一校的配置的话，按照现代教学要求，每一个班级要配备多媒体教师，学校还要有微机室、校园网，资源浪费严重。

　　“实话说现在没办法运营了，现在又要求素质教育开课很多，根本没有办法弄。”杨文治表示。在他看来，因地制宜进行教育资源布局调整非常有必要。

　　对此，有教育学者给出了解决方案，“即便是恢复，也不能简单的恢复原来的村小，而是要考虑资源整合、多动能结合的思路。”袁桂林教授说。

　　袁认为基层政府把恢复乡村小学同文化建设结合，白天孩子利用这个场所上学，晚上以及周末、寒暑假成人可以在里面开展各种活动。

　　“一所乡村小学就是当地的文化中心，撤掉一所学校，文化部再建一个文化站，这个有必要吗？其实我们的好多政策和资源可以发挥的是叠加效应。”国家教育行政学院李静波教授提出了自己的看法。